Zajdler: decyzje PE pierwszym krokiem w działaniach zmierzający do uregulowania statusu prawnego poszukiwania i wydobywania gazu i ropy z łupków

W dniu 21 listopada podczas Sesji Plenarnej Parlamentu Europejskiego, po burzliwej debacie dnia poprzedniego, Parlament Europejski (PE) przyjął dwa sprawozdania dotyczące problematyki gazu z pokładów łupkowych. Oba sprawozdania, w zrównoważony sposób, wskazują znaczenie gazu i ropy z łupków dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego Europy oraz zmniejszenia uzależnienia od zewnętrznych dostaw tych surowców do Unii Europejskiej. Wskazują równocześnie na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i środowiska w związku z wykorzystaniem tej technologii pozyskania gazu ziemnego i ropy naftowej. Ukazują potrzebę analizy szeregu kwestii przez Komisję Europejską.

Rezolucja PE, przyjmująca oba sprawozdania oznacza, iż PE zgodził się, że gaz z łupków może być tymczasowo ważnym czynnikiem transformacji europejskiego systemu energetycznego w kierunku gospodarki niskoemisyjnej. Przyczynić się on może do zmniejszenia wykorzystania bardziej emisyjnych surowców energetycznych, co jest strategicznym celem UE. Rezolucja oznacza też, że PE wezwał Komisję Europejską do dokładnego zbadania wpływu gazu z łupków na środowisko naturalne, w szczególności wezwał do zbadania wpływu tego surowca na emisje gazów cieplarnianych (tzw. ślad węglowy, ang. „carbon footprint”). PE zauważył również możliwość rozszerzenia katalogu substancji chemicznych kontrolowanych w ramach systemu REACH o substancje chemiczne używane w procesie szczelinowania, co skutkować może dodatkowymi kosztami dla przedsiębiorstw. Postuluje się również, aby przedsiębiorstwa prowadzące wydobycie gazu z łupków ponosiły całkowitą i wyłączną odpowiedzialność za szkody spowodowane swoimi działaniami, w tym udzielały w tym celu odpowiednich gwarancji finansowych. PE nie zgodził się jednak na przyjęcie moratorium zakazującego czasowo prowadzenia działań zmierzających do wydobywania gazu z łupków.

Powyższa Rezolucja PE ma doniosłe konsekwencje prawne i gospodarcze. Zgodnie z prawem UE, Parlament Europejski nie ma prawa inicjatywy ustawodawczej. Posiada je wyłącznie Komisja Europejska. PE ma jednak prawo tzw. inicjatywy politycznej, czyli może zobowiązać Komisję Europejską do zajęcia się danym tematem i przygotowania projektów odpowiednich rozwiązań prawnych. Powyższa Rezolucja PE stanowi wezwanie skierowane do Komisji Europejskiej do odpowiedzi na postawione w Rezolucji postulaty. Komisja Europejska powinna w terminie 3 miesięcy od dnia głosowania (Załącznik nr XIV do Regulaminu PE, pkt 16 akapit 1), przedstawić stosowne odpowiedzi oraz powinna w terminie jednego roku od głosowania zaproponować odpowiednie rozwiązania prawne (Przepis art. 225 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z pkt 16(3) Załącznika nr XIV do Regulaminu PE). Podjęcie tych działań przez Komisję Europejska, jeżeli uzna ona za stosowne szersze uregulowanie tej kwestii na poziomie unijnym, skutkować będzie koniecznością zaangażowania się przez Polskę i zainteresowane przedsiębiorstwa w proces legislacyjny.

Brak tych rozwiązań prawnych nie oznacza jednak, że do czasu ich przyjęcia Rezolucja PE nie będzie miała praktycznego znaczenia. Zgodnie, bowiem z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu, w trakcie orzekania Trybunał bierze również pod uwagę ogólne cele Unii Europejskiej wyznaczane przez instytucje Unii Europejskiej wyrażone w niewiążących aktach prawa Unii Europejskiej, tj. Rezolucja Parlamentu Europejskiego. Oznacza to, że pośrednio Rezolucja w sprawie gazu i ropy z łupków ma praktyczne znaczenie.

Abstrahując od gorących dyskusji dotyczących wpływu wydobycia gazu z łupków na środowisko naturalne, a także pojawiających się przed wspomnianym głosowaniem PE propozycji prawnego ograniczenia stosowanej metody jego wydobycia, pewne aspekty tego procesu są już uregulowane przepisami prawa Unii Europejskiej, które wdrożone są do regulacji prawa krajowego. Dotyczy to dyrektywy 94/22/WE w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów oraz dyrektywy 2011/92/EU w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Powyższe akty prawa unijnego stanowią element prawa krajowego, a ich stosowanie może być również podstawą oceny przez Komisję Europejską. Oznacza to konieczność zapewnienia, iż Polska przestrzega w pełni reżimu prawnego odnoszącego się do poszukiwania i wydobywania gazu i ropy z łupków.

Konkluzje

Zgodnie z regulacjami prawa UE zarówno energetyka jak i ochrona środowiska należą do kompetencji dzielonych między państwa członkowskie i UE. Komisja Europejska może podjąć działania regulacyjne jedynie w sytuacji, gdy wykaże, że założone cele nie mogą zostać w wystarczającym stopniu osiągnięte przez państwa członkowskie samodzielnie lub możliwa jest ich lepsza realizacja przy współdziałaniu całej Unii. Powyższa Rezolucja PE stanowi podstawę dla działania dla Komisji Europejskiej, potwierdzając konieczność regulacji tej kwestii na szczeblu unijnym w duchu subsydiarności.

Przyjęta Rezolucja PE stanowi pierwszy krok w działaniach mających na celu uregulowanie statusu prawnego poszukiwania i wydobywania gazu i ropy z łupków. Brak zgody na moratorium zakazujące szczelinowania hydraulicznego jest pozytywnym sygnałem. PE potwierdził pośrednio, iż powyższy zakaz leży bardziej w kompetencji poszczególnych państw członkowskich niż samej Unii. Powyższa Rezolucja i poprzedzająca je debata wskazują, iż jest to dopiero początek działań służących uregulowania poszukiwania i wydobycia gazu i ropy z łupków. Unia Europejska dołoży wielu starań, aby uregulować w szczególności kwestie ochrony środowiska i odpowiedzialności za szkody. Należy oczekiwać projektu rozwiązań prawnych zaproponowanych przez Komisji Europejskiej, który szczegółowo regulować będzie tę materię. Ważne jest, aby Polska, jak i zainteresowane przedsiębiorstwa wzięły wspólnie udział w tych działaniach.

Rezolucja PE ma znaczenie dla Polski, gdyż stanowi drogowskaz dla dalszych działań regulacyjnych przez Komisję Europejską, nie postulując przyjmowania rozwiązań zakazujących stosowania metody szczelinowania hydraulicznego.