Omówienie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 28 maja 2020 r. w sprawie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

Polski sąd krajowy pod koniec 2017 r. skierował do TSUE wniosek o wydanie orzeczenia prejudycjalnego, w którym Trybunał dokona wykładni art. 1 ust 1 lit f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2015/1535² ("Dyrektywa 2015/1535"), z uwagi na wątpliwości sądu krajowego co do tego, czy regulacje art. 3 i 4 u.o.e.w. nie stanowią w rzeczywistości przepisów o charakterze technicznym w rozumieniu Dyrektywy 2015/1535, a w konsekwencji, czy nie powinny one być notyfikowane Komisji Europejskiej wraz z uzasadnieniem konieczności przyjęcia takich przepisów.

Drugim zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do TSUE był wniosek o dokonanie wykładni art. 15 ust 2 lit a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123/WE z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym³ ("Dyrektywa 2006/123"), celem ocenienia, czy ograniczenie wynikające z krajowego wymogu zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych może zostać uznane za ograniczenie terytorialne odległości pomiędzy usługodawcami.

Ponadto sąd odsyłający wniósł, aby TSUE, biorąc pod uwagę określoną w art. 4 ust 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasadę lojalnej współpracy oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii, dokonał wykładni czy regulacja krajowa wprowadzająca limit minimalnej odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego na poziomie co najmniej dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej nie narusza art. 3 ust 1 akapit pierwszy oraz art. 13 ust 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r.⁴ ("Dyrektywa 2009/28") w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

Stanowisko TSUE odnośnie do pierwszego pytania prejudycjalnego

W treści uzasadnienia wyroku TSUE wyjaśnia, że sąd odsyłający powziął wątpliwości czy wymóg zachowania minimalnej odległości farmy wiatrowej od budynków mieszkalnych stanowi przepis techniczny z uwagi na to, że ustanawia on faktyczny zakaz bądź co najmniej ograniczenie we wprowadzeniu do obrotu lub stosowania urządzeń służących do wytwarzania energii wiatrowej tj. turbin wiatrowych.

Ustawodawca unijny w art. 1 ust 1 lit f) Dyrektywy 2015/1535 określił cztery kategorie przepisów technicznych wymagających notyfikacji tj. (i) specyfikacje techniczne; (ii) zasady dotyczące usług; (iii) przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich oraz (iv) inne wymagania. TSUE co do zasady uznał, że wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie mieści się w trzech z czterech powyższych kategorii przepisów technicznych. Jednakże uznał, że w przypadku trzeciej kategorii (przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich) może mieć zastosowanie, jeżeli skutkuje ustanowieniem faktycznego zakazu sprzedaży turbin wiatrowych, pozwalając jedynie na ich marginalne użytkowanie. Tym samym, jeżeli sąd krajowy dojdzie do wniosku, że po wejściu w życie powyższego wymogu odległościowego doszło do spadku wykorzystania turbin wiatrowych do marginalnego poziomu, wówczas przepis ustanawiający wymóg odległościowy powinien być uznany za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 ust 1 lit f) Dyrektywy 2015/1535. W takim wypadku regulacja krajowa będzie zakwalifikowana do kategorii przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które pozostawiają miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu (w tym wypadku turbiny wiatrowej) w stosunku do rozsądnych oczekiwań rynkowych.⁵

W konsekwencji TSUE zobowiązał sąd odsyłający do dokonania szczegółowej weryfikacji rynku turbin wiatrowych i dokonanie oceny, czy wejście w życie wymogu odległościowego nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych: (...) wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie stanowi przepisu technicznego, który jest objęty obowiązkiem notyfikacji (...), o ile jego ustanowienie nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego."

Stanowisko TSUE odnośnie do drugiego pytania prejudycjalnego

W zakresie drugiego pytania, sąd krajowy zmierzał do ustalenia czy uregulowanie krajowe określające minimalną odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych należy do przepisów, uzależniających podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego, w związku z tym że państwa członkowskie są zobowiązane do notyfikowania, zgodnie z art. 15 ust 7 Dyrektywy 2006/123, przepisów limitujących odległość geograficzną pomiędzy usługodawcami.

Sąd krajowy powziął bowiem wątpliwość, czy fakt ograniczenia możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych względem budynków mieszkalnych nie prowadzi w rzeczywistości również do ograniczenia możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych względem innych elektrowni wiatrowych.

TSUE przyjął jednak, że art. 4 ust. 1 u.o.e.w. dotyczy działalności polegającej na wytwarzaniu określonego towaru w postaci elektryczności, a takiej działalności nie można uznać za usługę⁶. Równocześnie w odpowiedzi na argumentację strony skarżącej, podniesioną w toku prowadzonego postępowania, że farmy wiatrowe świadczą też usługi m. in. w zakresie zbilansowania sieci oraz zabezpieczenia cen sprzedaży energii elektrycznej, TSUE uznał, że są to świadczenia akcesoryjne względem działalności głównej polegającej na wytwarzaniu energii elektrycznej.

W konsekwencji TSUE orzekł, że: "art. 15 ust 2 lit a) Dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie ustanawiające wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie należy do przepisów, które uzależniają podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego (...)"

Stanowisko TSUE odnośnie do trzeciego pytania prejudycjalnego

Sąd krajowy w skierowanym zapytaniu podał w wątpliwość proporcjonalność określonego przez polskiego ustawodawcę wymogu odległościowego. W ocenie sądu brak jest bowiem powiązania wymogu 10h wysokości ze skonkretyzowanymi wymogami ochrony zdrowia czy też przestrzeganiem norm środowiskowych. Sąd krajowy wskazywał również na możliwość przyjęcia mniej restrykcyjnych rozwiązań, gdyż wprowadzone przepisy, zdaniem sądu, powodują ograniczenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych o wysokości przekraczającej 100 metrów, do zaledwie 1% polskiego terytorium.

Odnosząc się do stanowiska TSUE w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 13 ust 1 akapit pierwszy Dyrektywy 2009/28 nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek dbania o to, by udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. osiągał co najmniej określony próg minimalny⁷. Zgodnie natomiast z art. 13 ust 1 lit d) Dyrektywy 2009/28 państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, że wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, które są stosowane w elektrowniach wytwarzających energię elektryczną, w tym z odnawialnych źródeł energii, są proporcjonalne i niezbędne. TSUE przyznał jednak, że państwa członkowskie dysponują zakresem uznania odnośnie do wyboru środków, jakie chcą wdrażać, jak również potwierdził, że posiadają swobodę w kreowaniu preferencji krajowych odnośnie do odpowiednich źródeł energii odnawialnej.

W toku postępowania rząd polski podnosił, że przepis art. 4 ust. 1 u.o.e.w. nie jest objęty powyższym wymogiem proporcjonalności i niezbędności, ponieważ nie jest to przepis o charakterze proceduralnym. TSUE nie zgodził się jednak z powyższym stanowiskiem i powołując się na wyrok w sprawie Azienda Agro-Zootenica Franchini i Eolica di Altamura⁸, uznał, że przepis art. 13 ust 1 Dyrektywy 2009/28 dotyczy wszelkich krajowych przepisów (w tym przepisów proceduralnych), które regulują autoryzację, certyfikację i licencjonowanie, a także mają zastosowanie do instalacji wytwarzających energię elektryczną ze źródeł odnawialnych.

W konsekwencji TSUE przesądził, że regulacja unijna co do zasady nie sprzeciwia się przepisom wprowadzającym wymóg zachowania określonej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, jeżeli "(...) to uregulowanie jest niezbędne i proporcjonalne w świetle wiążącego dane państwo członkowskie obowiązku krajowego celu ogólnego, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego." ⁹

W treści uzasadnienia wyroku, TSUE co do zasady podzielił wątpliwości sądu krajowego i podkreślił, że wymóg 10h odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego, powinien być zweryfikowany przez sąd krajowy pod kątem niezbędności i proporcjonalności uregulowania w stosunku do uzasadnionych celów ustawodawcy krajowego. Tym samym sąd krajowy zobligowany jest również do zbadania, czy regulacja krajowa nie jest nadmierna w stosunku do zamierzonego celu, jak również czy ustawodawca krajowy mógł zastosować inne mniej restrykcyjne środki. TSUE wskazał również, że sąd krajowy powinien przy badaniu powyższych okoliczności wziąć pod uwagę fakt, że regulacja krajowa pozbawia samorządy lokalne możliwości weryfikacji adekwatności i zasadności wymogu 10h odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego.

---------------------------------------------------------------------
¹ Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U.2019.654).
² Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2015/1535 z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informatycznego (Dz.U. 2015, L 241, s.1)
³ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123/WE z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. U. 2006, L376, s. 36)
⁴ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.U. 2009, L 140, s.16), w wersji zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1513 z dnia 9 września 2015 r. (Dz.U.2015, L 239, s.1.)
⁵ W tym zakresie TSUE odniósł się m.in. do wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r., Lindberg, C-267/03, EU:C:2005:246, pkt 77.)
⁶ W tym zakresie TSUE oparł się m.in. na wyroku z dnia 7 maja 1985 r. Koisja/Francja, 18/84, EU:C:1985:175, pkt 12.
⁷ Zgodnie z częścią A załącznika I do Dyrektywy 2009/28 próg minimalny udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. został okreśłony na poziomie 15% końcowego zużycia energii.
⁸ Wyrok TSUE z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie Azienda Agro-Zootenica Franchini i Eolica di Altamura, C-2/10, EU:C:2011:502, pkt 72, 73.
⁹ Wyrok TSUE z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie c-727/17.
CMS